LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Campania
La Sezione regionale di controllo per la Campania, composta dai
Magistrati:
Angelo Buscema, Presidente della Corte dei conti;
Fulvio Maria Longavita, Presidente di Sezione;
Rossella Cassaneti, consigliere - relatore;
Alessandro Forlani, consigliere;
Rossella Bocci, consigliere;
Francesco Sucameli, I referendario;
Raffaella Miranda, I referendario;
Carla Serbassi, I referendario
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Campania, per gli esercizi
finanziari 2015 e 2016.
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, comma 2, 117, comma
2, lettera l), 117, comma 3, 119, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visti gli articoli 38 e 40 del decreto legislativo n. 174/2016
(cd. Codice di Giustizia Contabile);
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge regionale 30 aprile 2002, n. 7 (Ordinamento
contabile della Regione Campania art. 34, comma 1, decreto
legislativo 28 marzo 2000, n. 76) e successive modificazioni e
integrazioni;
Viste le leggi regionali 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di
stabilita' regionale 2015) e 18 gennaio 2016, n. 1 (legge di
stabilita' regionale 2016);
Viste le leggi regionali 6 maggio 2013, n. 6 (bilancio di
previsione finanziano della Regione Campania per gli anni finanziari
2013-2015) e 18 gennaio 2016, n. 2 (bilancio di previsione
finanziario della Regione Campania per gli anni finanziari
2016-2018);
Viste le leggi regionali 3 settembre 2002, n. 20, art. 2, commi 2
e 4, e 12 dicembre 2003, n. 25, art. 1, comma 1 (cc.dd. fondi
etero-finanziati);
Viste le note prot. n. 30306/U.D.C.P./GAB/CG del 20 novembre 2017
e n. 7790/U.D.C.P./GAB/CG del 30 marzo 2018 del Presidente della
Regione Campania di trasmissione dei rendiconti generali della
Regione Campania rispettivamente per gli esercizi 2015 e 2016,
completi del conto del bilancio e del conto del patrimonio, nonche'
della relazione dei Revisori dei conti, della relazione di
accompagnamento e del disegno di legge;
Viste le note istruttorie prot. n. 2607 del 24 aprile 2018 e
prot. n. 2759 del 9 maggio 2018 (di assegnazione di nuovo termine per
il riscontro);
Vista la relazione della D.G. Risorse Umane Strumentali e
Finanziarie del Consiglio regionale pervenuta con pec mail del 29
maggio 2018;
Vista la relazione comunicata dalla Sezione all'Amministrazione
regionale con nota prot. n. 4234-06/08/2018-SC_CAM_T89-P acclusa
all'ordinanza n. 35/2018 del Presidente della Sezione di convocazione
dell'audizione prodromica all'udienza di parificazione tenuta l'11
settembre 2018;
Viste le deduzioni inviate dalla Regione Campania con nota del 12
settembre 2018;
Vista la memoria depositata dalla Procura regionale presso la
Sezione giurisdizionale per la Campania il 13 settembre 2018;
Vista l'Ordinanza n. 35/2018 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Campania ha convocato la Sezione per il
giorno 17 settembre 2018 per il giudizio di parificazione dei
rendiconti generali della Regione Campania per gli esercizi
finanziari 2015 e 2016;
Uditi all'odierna udienza il relatore, cons. Rossella Cassaneti,
il Procuratore regionale Michele Oricchio ed il Presidente della
Regione Campania Vincenzo De Luca;
Premesso che
Con note prot. n. 30306/U.D.C.P./GAB/CG del 20/11/2017 e n.
7790/U.D.C.P./GAB/CG del 30 marzo 2018 del Presidente della Regione
Campania, sono stati trasmessi a questa Sezione di controllo, ai fini
della deliberazione di decisione del giudizio di parificazione, i
rendiconti generali della Regione Campania rispettivamente per gli
esercizi 2015 e 2016, completi del conto del bilancio e del conto del
patrimonio, unitamente alla relazione dei Revisori dei conti, alla
relazione di accompagnamento e al disegno di legge, quest'ultimo
approvato dalla Giunta regionale, per il rendiconto 2015, con
delibera n. 692 del 14 novembre 2017 e, per il rendiconto 2016, con
delibera n. 186 del 28 marzo 2018.
Ai fini di cui all'art. 1, comma 5, del decreto legislativo n.
174 del 10 ottobre 2012, convertito dalla legge n. 213 del 7 dicembre
2012, ovvero (piu' specificamente) della redazione del Capitolo I
dell'Allegato B alla relazione allegata alla decisione di
parificazione dei rendiconti sopra indicati - riguardante il
«Trattamento accessorio del personale dipendente» - la Sezione ha
inviato nota istruttoria avente prot. n. 2607 del 24 aprile 2018, a
cui - a seguito di una esplicita richiesta dell'A.R. - e' seguita una
successiva nota avente prot. n. 2759 del 9 maggio 2018 di
assegnazione di un nuovo termine. Con pec mail del 29 maggio 2018
(acquisita dalla Sezione di controllo con nota prot. cdc n. 3072 del
30 maggio 2018) veniva fornito riscontro - con la trasmissione di due
distinte relazioni a firma rispettivamente del Consiglio e della
Giunta regionali - alla predetta richiesta di chiarimenti.
In tale nota istruttoria, a ciascuna delle criticita' rilevate
sull'argomento dalla Sezione in sede di parificazione relativa al
rendiconto 2013 - indicate in 6 puntiv - seguiva il «quesito» posto a
Consiglio e Giunta regionali in relazione aria «duplice» parifica
2015-2016.
Il punto 1.5. del predetto Allegato B - Capitolo I ha riguardato,
in particolare, l'illegittimita' delle norme regionali disciplinanti
i cc.dd. «fondi etero-finanziati», rappresentati da due fondi
«integrativi» rispetto a quello unico per il personale di «comparto»
e per la «dirigenza» del Consiglio Regionale della Campania, da
attribuire con le stesse quantita' e modalita' di erogazione del
salario accessorio previsto dai contratti collettivi decentrati
integrativi del personale di ruolo del Consiglio regionale, pertanto
alimentati - direttamente - con risorse attinte al bilancio del
Consiglio (nello specifico: capp. 4021, 4024 e 4141, di cui
quest'ultimo soppresso a partire dall'esercizio 2017 in quanto gia'
destinato a finanziarie le medesime attivita' indicate nel capitolo
4024), rappresentati dal fondo di cui all'art. 2, comma 2, della
L.R.C. n. 20/2002 (c.d. «Legge 20») e dal fondo di cui all'art. 2,
comma 4, della medesima L.R.C., come novellata dalla L.R.C. n.
25/2003 (c.d. «Legge 25»).
Il quesito posto in proposito dalla Sezione viene di seguito
riportato:
«[...] Si voglia esporre dettagliatamente in merito
all'avvenuto adeguamento della disciplina regionale al principio
secondo cui "la disciplina del finanziamento e dei presupposti di
alimentazione degli stessi e della loro erogazione e' riservata alle
leggi dello Stato e alla contrattazione collettiva nazionale cui
queste fanno rinvio (Contratti che disciplinano, appunto, le regole
per la costituzione del Fondo delle risorse decentrate, stabili e
variabili)", nonche' produrre una relazione illustrativa e
dimostrativa dello stato e degli esiti, rilevanti ai fini degli
esercizi 2015 e 2016, dell'attivita recuperatoria avviata - secondo
quanto controdedotto in sede di parifica relativa all'annualita 2013
- A seguito delle intraprese azioni amministrative (Cfr. delibera del
Consiglio regionale n. 365 del 30.01.2015)».
Piu' in dettaglio, l'istruttoria svolta sull'argomento ha
riguardato:
a) Il Fondo di cui all'art. 2, comma 2, della suindicata
L.R.C. (c.d. «Legge 20»), destinato al personale comandato e
distaccato in servizio presso le strutture politiche (uffici a
diretta collaborazione e supporto dei Presidenti di commissioni, dei
membri dell'Ufficio di Presidenza e dei Gruppi consiliari); in
ragione di tale fondo, quindi - si osservava nella relazione allegata
alla decisione sulla parifica del rendiconto regionale 2013 - e'
stata - in buona sostanza - creata una nuova figura apicale, con
trattamento economico in parte equiparato a quello dei dirigenti. In
particolare, il comma 3 dell'art. 2 della predetta L.R.C. n. 20/2002
stabilisce che «li fondo di cui al comma 2, lettera b, e' ripartito
in base alla consistenza numerica del personale assegnato alle
strutture di cui agli articoli 9 e 14 della legge regionale 15/1989,
ai sensi della normativa vigente», ovvero all'Area generale di
coordinamento, ai Settori del Consiglio regionale, ai Servizi ed alle
posizioni di studio e di ricerca (art. 9 L.R.C. n. 15/1989), nonche'
alle segreterie particolari del Presidente del Consiglio regionale,
dei Componenti dell'Ufficio di Presidenza, dei Presidenti delle
commissioni e del Presidente del Collegio dei revisori dei conti
(art. 14 L.R.C. n. 15/1989).
b) Il Fondo di cui all'art. 2, comma 4, della L.R.C. n.
20/2002, come novellata dalla L.R.C. n. 25/2003 (c.d. «Legge 25»),
consistente in un fondo integrativo in cui questa componente
retributiva viene erogata come indennita' di importo fisso e
predeterminato per ciascuna categoria di personale (compreso il
personale dirigenziale e il personale non dirigenziale con posizione
organizzativa, per cui sono previste misure percentuali piu'
elevate), ed e' legata allo svolgimento delle prestazioni di
assistenza all'attivita' degli organi istituzionali del Consiglio.
2. Nel riscontro della D.G. Risorse Umane Strumentali e
Finanziarie dei Consiglio regionale alla predetta nota istruttoria,
si e' argomentato, in sintesi, come segue.
Allo stato, in materia di personale, risulta vigente la legge
regionale 20/2002 e ss.mm.ii., produttiva di effetti. L'eventuale
illegittimita' dell'art. 2, commi 2 e 4, deve essere pronunciata in
sede di giudizio costituzionale ed al riguardo si rileva che, allo
stato, non e' pendente alcun giudizio innanzi alla Consulta.
In relazione alle prescrizioni, contenute nelle note del
Commissario ad acta e nei giudizi di parificazione dei Conti
consuntivi della Corte dei conti della Campania - Sezione di
controllo, in vigenza della normativa regionale, come chiarito anche
dal Consiglio di Stato con Sentenza n. 1862 del 14 aprile 2015, la
pubblica amministrazione ha l'obbligo di applicare le leggi, anche se
ritenute illegittime.
Anche la Circolare, emanata in data 12 settembre 2014 dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per gli Affari
regionali, le autonomie e lo sport, contenente le «Indicazioni
applicative in materia di trattamento accessorio del personale di
Regioni ed enti locali», con riferimento a quanto previsto dall'art.
4 del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16 al terzo capoverso, statuisce
che dal recupero di somme indebitamente erogate attraverso i fondi
per la contrattazione collettiva decentrata «e' fatta salva la
costituzione dei fondi contrattuali adottati dalle Regioni e dagli
organismi strumentali delle stesse, in conformita' alle legislazioni
regionali gia' vigenti».
I due fondi, previsti per il personale comandato/distaccato nelle
strutture politiche e per il personale di ruolo del Consiglio
regionale risultano, annualmente, finanziati con legge di bilancio
sul capitolo di spesa n. 4021.
La materia, per gli anni 2015/2016, e' stata disciplinata con le
delibere dell'Ufficio di Presidenza nn. 365/2015 e 370/2015 e con le
conseguenti determinazioni della Direzione generale risorse umane,
strumentali e finanziarie del Consiglio regionale della Campania,
competente per materia; in sede di contrattazione decentrata
integrativa con le organizzazioni sindacali, e' stato definito il
relativo accordo che ha precisato le modalita' ed i criteri di
utilizzo del fondo, previsto dal comma 4 dell'art. 2 della stessa
legge regionale 20/2002 e ss.mm.ii., accordo recepito dall'Ufficio di
Presidenza proprio con la citata delibera n. 370/2015.
Le determine della D.G. Risorse Umane n. 287 del 16 aprile 2015 e
n. 377 del 14 maggio 2015 hanno dato attuazione alle indicate
delibere, individuando i gruppi di lavoro per lo svolgimento delle
attivita' non ordinarie, con contrattualizzazione della prestazione
lavorativa, ai sensi dell'art. 53 decreto legislativo n. 165/2001.
In ordine alle attivita' non ordinarie comunque poste in essere
dal personale dipendente fuori dall'orario ordinario di lavoro, allo
stato, per le annualita' all'esame, non risulta siano state attivate
azioni di recupero di risorse pubbliche per le motivazioni
espressamente riportate nella relazione della Direzione generale
Risorse umane strumentali e finanziarie - prot. n. 6767/P del 6
maggio 2015 (di riscontro alla nota istruttoria di questa Sezione).
Nel CCNL 2016/2018 del Comparto Funzioni locali, in vigore dal 22
maggio 2018, a seguito della sottoscrizione in via definitiva da
parte dell'Aran e delle Organizzazioni sindacali, il nuovo art. 18,
che disciplina l'aspetto dei compensi aggiuntivi anche al personale
regionale, stabilisce il criterio secondo cui «Ai titolari di
posizione organizzativa, in aggiunta alla retribuzione di posizione e
di risultato, possono essere erogati anche i seguenti trattamenti
accessori [...]»
e indica, al comma 1, lettera h), «i compensi che specifiche
disposizioni di legge espressamente prevedano a favore del personale,
in coerenza con le medesime», elencandone alcuni a titolo
esemplificativo e non esaustivo.
3. Nella Relazione comunicata all'Amministrazione regionale ai
fini dell'audizione prodromica all'udienza di parificazione che si e'
tenuta l'11 settembre 2018, si sono svolte osservazioni, di seguito
riportate in sintesi.
Sulla compatibilita' dei fondi cc.dd. «Legge 20» e «Legge 25» con
il vigente sistema delle fonti del trattamento economico dei
dipendenti pubblici in sede di relazione di parifica 2013 veniva
rappresentato che: «in definitiva, atteso quanto sopra, preso atto
delle gia' intraprese azioni amministrative (Cfr. Delibera del
Consiglio regionale n. 365 del 30.01.2015) la Sezione evidenzia
l'urgenza di immediati provvedimenti correttivi, di carattere
legislativo, volti ad eliminare, anche a fini recuperatoci, le
indennita' erogate ai sensi delle richiamate leggi».
Il trattamento accessorio delle categorie di dipendenti
destinatarie dell'erogazione di tali fondi, in mancanza di una
espressa previsione del contratto collettivo nazionale o di altre
disposizioni di fonte statale, deve comunque gravare sull'unico fondo
dell'Amministrazione, dovendosi escludere la possibilita', come nella
fattispecie che ci occupa, di istituire un fondo «parallelo» per il
trattamento accessorio del personale comandato o distaccato in
servizio presso le strutture politiche.
Poiche' e' ex lege previsto l'aggancio ai criteri di retribuzione
della contrattazione nazionale, la distribuzione delle risorse deve
comunque avvenire con uno specifico collegamento alla posizione e ai
risultati tipici dei soggetti in questione, in ossequio alla
finalita' retributiva individuata dalla normativa regionale; il
trattamento accessorio cosi erogato non puo' tradursi percio' in un
generico premio a tutti i dipendenti che collaborano in posizione di
comando o distacco con gli organi istituzionali, traducendosi
altrimenti in una forma atipica (anche per l'ordinamento regionale)
di aumento retributivo (come avviene con il fondo «Legge 20»).
Per cio' che concerne il riferimento alla disciplina del CCNL
2016/2018, fermo restando che ai sensi dell'art. 11 delle preleggi la
rinnovata disposizione contrattuale soggiace al principio di
irretroattivita', va evidenziato, comunque, che l'esemplificazione
normativa di riferimento (art. 18, comma 1, lettera h) del medesimo
CCNL) ha una portata meramente - appunto - esemplificativa di
fattispecie previste in norme statali, presumibilmente per il
principio di competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, comma
2, lettera l) della Costituzione.
Al contempo, deve osservarsi che la retribuzione connessa alla
mera effettuazione di un plus orario, in ragione di compiti
istituzionali, mal si concilia con il principio di onnicomprensivita'
della retribuzione, specie in presenza di altri istituti contrattuali
che sono specificamente destinati a remunerare le eccedenze orarie,
come il compenso per lavoro straordinario, che il Consiglio regionale
intende differenziare rispetto all'istituzione dei fondo «Legge 25».
Va, sul punto, richiamato quanto considerato dalla Sezione
Giurisdizionale Campania, nella sentenza n. 127/2018: «E' vietato
compensare con i fondi incentivanti prestazioni svolte fuori
dall'orario di lavoro, in sostituzione del compenso previsto per il
lavoro straordinario».
A seguito della determina D.G. Risorse Umane n. 377 del 14 maggio
2015 (avente ad oggetto: «Approvazione progetti, e relativa procedura
amministrativa, giusta delibera U.P. n. 370/2015») - e visto che il
comma 5 dell'art. 2 della legge n. 20/2002 demanda alla
contrattazione decentrata integrativa con le organizzazioni sindacali
la definizione delle modalita' di erogazione e dei destinatari delle
risorse del Fondo «Legge 25» - in data 11 febbraio 2015 e' stato
sottoscritto l'accordo tra le Organizzazioni sindacali e
l'Amministrazione concernente la «Organizzazione delle attivita'
istituzionali ordinarie e non ordinarie. Regolamento in applicazione
della L.R. 20 del 03/09/2002 e s. m. e i., dell'art 19 comma 5
dell'Ordinamento del Consiglio Regionale della Campania», ratificato
con delibera dell'Ufficio di Presidenza n. 270 del 27 febbraio 2015.
L'Accordo individua le attivita' di assistenza ulteriore agli
organi con le quali si prevede la realizzazione delle attivita'
istituzionali ordinarie e non ordinarie attraverso la predisposizione
di progetti destinati all'incremento dell'assistenza agli organi
consiliari.
Il C.R.C. ha altresi' prodotto, con riferimento ad entrambe le
annualita' considerate, varie determine DGR concernenti la gestione e
lo svolgimento delle procedure amministrative legate alla
realizzazione dei progetti approvati nel quadro dei Fondi qui
esaminati, oltre all'accordo sindacale del 2016 che ridetermina le
modalita' e i criteri di utilizzo del fondo previsto dalla L.R.C. n.
20/2002. Il tutto - come da risultane degli atti - pervenuto via mail
il 26 luglio 2018, pur se acquisito al prot. della Sezione con n.
5345 del 24 settembre 2018.
4. Inoltre, in data 13 settembre 2018 sono pervenute alla Sezione
controdeduzioni scritte del Consiglio regionale (D.G. Risorse Umane,
Finanziarie e Strumentali) alla predetta relazione, in cui si e'
osservato, in sintesi, quanto segue.
Con i fondi dell'art. 2, comma 2 della legge regionale n.
20/2002, in ossequio alla norma legislativa, si e' correttamente
proceduto alla retribuzione del salario accessorio - trattamento
economico del personale in servizio presso gli uffici di diretta
collaborazione e supporto alle strutture, quali commissioni,
componenti ufficio di presidenza e, fino a successiva
regolamentazione normativa dei gruppi consiliari regionali, con le
stesse modalita' previste per il personale in servizio presso gli
uffici. Dallo stesso capitolo a cio' destinato, senza aggravio di
spesa, e' stato costituito il fondo da assegnare ai gruppi consiliari
quale budget costitutivo del bilancio degli stessi.
I criteri per l'individuazione degli importi e la
regolamentazione per l'uso, sono stati indicati negli accordi
contrattuali.
La retribuzione connessa alla mera effettuazione di un plus
orario in ragione di compiti istituzionali, sembrerebbe non
confliggere con il principio di omnicomprensivita' della indennita'
di posizione e di risultato, visto che tali compensi sono da
riferirsi a «prestazioni non ordinarie, per l'attuazione di
convenzioni e di assistenza ulteriore agli organi e organismi del
Consiglio regionale e delle Autonomie locali, in applicazione di
specifiche normative regionali e nazionali in vigore, regolamentate
nell'ambito delle ordinarie relazioni sindacali», cosi' come previsto
dall'art. 19, comma 5, del vigente Ordinamento amministrativo del
Consiglio regionale (approvato con delibera UdP n. 369 del 27
febbraio 2015). Quindi, tali prestazioni, destinate alla
realizzazione di specifici progetti-obiettivo da svolgere
obbligatoriamente durante l'orario di lavoro per le attivita'
ordinarie, non potevano essere remunerate con il capitolo previsto
per il lavoro straordinario che e' destinato a retribuire eccedenze
orarie, soltanto ed esclusivamente per casi eccezionali e non
programmabili, ai fini dello svolgimento di attivita' ordinarie
disciplinate dal CCNL.
Si precisa, infine, che in mancanza di un nuovo accordo a
disciplina dell'erogazione dei fondi qui in considerazione - adottato
con l'approvazione della delibera U.d.P. n. 370/2015 - non vi e'
stata l'erogazione di alcun compenso al personale interessato per il
periodo intercorso tra il 1° gennaio 2015 e sino all'approvazione
della determina dirigenziale, relativa alla presa d'atto per la
realizzazione della prima parte dei progetti-obiettivo, indicati
nella determina DGRU 377/DGR-5 del 14 maggio 2015.
5. In data 14 settembre 2018 e' stata, poi, presentata, la
memoria del Procuratore regionale per la parifica del rendiconto
regionale 2015/2016, in cui sono state svolte, sul punto, le
osservazioni di seguito riportate:
«In argomento, si concorda con le forti perplessita' sul
fondamento competenziale del legislatore regionale a una siffatta
disciplina, che, peraltro, slegata da ogni riferimento concreto a
parametri oggettivamente verificabili di attivita' e di risultato,
appare configurarsi come un'irragionevole forma di aumento
retributivo per tutti i dipendenti assegnati alle strutture
"politiche" dei Consiglio regionale.
Gia' nella decisione di parifica del rendiconto 2013, del
resto, la Sezione aveva evidenziato "l'urgenza di immediati
provvedimenti correttivi, di carattere legislativo, volti ad
eliminare, anche a fini recuperatori, le indennita' erogate ai sensi
delle richiamate leggi".
Nondimeno, nella relazione dei Consiglio si rappresenta che
l'eventuale illegittimita' dei richiamati commi 2 e 4 dell'art. 58
deve essere pronunciata dalla Corte costituzionale, non potendo
l'amministrazione sottrarsi all'esecuzione di un comando legislativo,
anche se ritenuto illegittimo.
[...] la Procura Regionale sottopone alla Sezione la
valutazione dell'opportunita' di rimettere, d'ufficio, in via
incidentale, al giudizio della Corte costituzionale la questione di
costituzionalita' della normativa regionale di riferimento,
sussistendo il presupposto della sua rilevanza ai fini della
decisione di parificare i rendiconti regionali 2015 e 2016 nonche'
anche la sua non manifesta infondatezza per tutte le ragioni innanzi
esposte».
All'odierna udienza le parti come in epigrafe rappresentate hanno
confermato le argomentazioni sopra esposte.
Considerato che
6. I fondi di cui si tratta, a volerne dare una sintetica
descrizione -peraltro, gia' precedentemente anticipata - si
articolano come segue.
Il cd. Fondo «Legge 20» ha quali beneficiari il personale
comandato e distaccato in servizio presso le strutture politiche
(i.e. uffici a diretta collaborazione e supporto dei Presidenti di
Commissioni, dei membri dell'Ufficio di Presidenza e dei Gruppi
consiliari). Come gia' esposto nella relazione allegata alla
decisione di parifica del rendiconto regionale per l'anno 2013:
«Nelle strutture in questione non possono essere comandati o
distaccati dirigenti, ed funzionari, ove comandati, perdono la
posizione organizzativa.
Tuttavia, i responsabili delle strutture possono nominare,
nell'ambito del personale comandato, dei coordinatori amministrativi
cui, recita il comma 5 dell'art. 11 del regolamento recante il Nuovo
Ordinamento degli uffici del Consiglio regionale, "per le
peculiarita' dell'attivita' svolta, il trattamento economico e'
integrato con uno specifico emolumento pari alla indennita' di
posizione spettante, ai sensi del contratto collettivo integrativo
decentrato in vigore, ai dirigenti con incarico individuale del
Consiglio, incrementata del 5 per cento". Attualmente anche i
coordinatori beneficiano delle quote integrative della remunerazione
di cui alla lettera b).
In buona sostanza, si e' creata una nuova figura apicale, con
trattamento economico in parte equiparato a quella dei dirigenti».
Le finalita' di costituzione del Fondo «Legge 20» sono descritte
dal comma 2 dell'art. 2 L.R.C. n. 20/2002:
«a) risorse per il trattamento economico accessorio da
attribuire con le stesse quantita' e modalita' di erogazione del
salario accessorio previsto dai contratti collettivi decentrati
integrativi del personale di ruolo del Consiglio regionale;
b) risorse per l'incremento dell'attivita' istituzionale e
per l'assistenza agli organi, integrative a quelle previste dalla
lettera a)».
Quanto alle risorse di cui alla lettera b), la legge stabilisce
che fondo e' ripartito in base alla consistenza numerica del
personale assegnato alle strutture, cosi da ottenere una quota
unitaria.
Riguardo la consistenza e le modalita' di assegnazione di tale
Fondo, il comma 3 dell'art. 2 stabilisce che: «Il fondo di cui al
comma 2, lettera b, e' ripartito in base allo consistenza numerica
del personale assegnato alle strutture di cui agli articoli 9 e 14
della legge regionale n. 15/1989, ai sensi della normativa vigente. I
responsabili di dette strutture comunicano al settore competente,
l'attribuzione delle singole quote spettanti al personale in servizio
presso ciascuna struttura ai fini della corresponsione della
liquidazione spettante».
I beneficiari e le finalita' del Fondo «Legge 25», sono poi
indicati dall'art. 2, comma 4, della legge n. 20/2002, inserito con
la L.R.C. 25/2003, ai sensi del quale il medesimo fondo integrativo
e' destinato all'assistenza agii organi istituzionali per
l'incremento dell'attivita', anche legata ai processi di riforma
consequenziali alle modifiche del Titolo V della Costituzione Parte
II che hanno attribuito alle Regioni nuove potesta' amministrative e
legislative. Riguardo la definizione dei destinatari e delle
modalita' di assegnazione delle risorse, il citato art. 2, comma 5,
la demanda alla contrattazione decentrata integrativa con le
organizzazioni sindacali.
Tra i destinatari delle risorse e' attualmente individuato tutto
il personale in servizio presso il Consiglio, compreso il personale
dirigenziale e il personale non dirigenziale con posizione
organizzativa.
In sede di relazione allegata alla decisione di parifica del
rendiconto regionale per l'anno 2013, si rilevava, dalle risultante
degli atti acquisiti, che tale componente retributiva veniva erogata
come indennita' di importo fisso e predeterminato per ciascuna
categoria di personale (compreso il personale dirigenziale e il
personale non dirigenziale con posizione organizzativa, per cui erano
previste misure percentuali piu' elevate), ed era legata allo
svolgimento delle prestazioni di assistenza all'attivita' degli
organi istituzionali del Consiglio in modalita' «plus orario»; con
l'effetto che, per fruire della indennita' ex «Legge 25», tutti i
dipendenti - sia dirigenti che non dirigenti - erano chiamati dal
2006 a svolgere un certo numero di ore di lavoro oltre l'orario
normale, in cio' concretandosi l'incremento di assistenza
all'attivita' degli organi istituzionali del Consiglio che la prefata
disciplina ha voluto promuovere.
Gia' in sede di referto allegato alla decisione di parifica del
rendiconto regionale 2013, quindi, si era rilevata l'anomalia
riguardante la costituzione ed il finanziamento di tali fondi,
osservando, riguardo la loro compatibilita' con il vigente sistema
delle fonti del trattamento economico dei dipendenti pubblici nonche'
con i presupposti e i limiti di finalita' e quantita' previsti dai
contratti collettivi nazionali, quanto segue:
«a) in termini generali, come gia' evidenziato dal
Commissario straordinario e nella presente relazione (cfr. il
riferimento a C. cost. sentenza n. 339/2011 e SRC Lombardia n.
137/2013/PAR), per consolidata giurisprudenza costituzionale la
disciplina del trattamento economico dei dirigenti e del personale
del comparto e' compresa nella materia dell'ordinamento civile, di
esclusiva competenza statale, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, per cui sono illegittime le norme regionali approvate
in tale materia in contrasto con le previsioni di cui all'art. 40
TUPI.
Di conseguenza, la disciplina del finanziamento e dei presupposti
di alimentazione degli stessi e della loro erogazione e' riservata
alle leggi dello Stato e alla contrattazione collettiva nazionale cui
queste fanno rinvio (contratti che disciplinano, appunto, le regole
per la costituzione del fondo delle risorse decentrate, stabili e
variabili).
Per l'effetto, il finanziamento e la erogazione dei vari istituti
economici deve necessariamente avvenire nei limiti delle risorse del
fondo per il comporto e per dirigenti, non essendo consentito che
erogazioni ulteriori siano poste a carico del bilancio, neppure in
presenza di personale in posizione di comando e di distacco presso
strutture politiche. Come evidenziato dal Commissario straordinario,
il trattamento accessorio di tali categorie di dipendenti, «in
mancanza di una espressa previsione del contratto collettivo
nazionale o di altre disposizioni di fonte statale, deve comunque
gravare sull'unico fondo dell'Amministrazione, dovendosi escludere la
possibilita', come nella fattispecie che ci occupa, di istituire un
fondo "parallelo" per il trattamento accessorio del personale
comandato o distaccato in servizio presso le strutture politiche».
Con specifico riferimento al fondo «Legge 25», si poneva altresi'
in risalto come, in spregio del principio secondo cui «e' ex lege
previsto l'aggancio ai criteri di retribuzione della contrattazione
nazionale» di modo che «la distribuzione delle risorse deve comunque
avvenire con uno specifico aggancio alla posizione e ai risultati
tipici dei soggetti in questione, in ossequio alla finalita'
retributiva individuata dalla normativa regionale [...] il
trattamento accessorio cosi' erogato non puo' tradursi in un generico
premio a tutti dipendenti che collaborano in posizione di comando o
distacco con gli organi istituzionali, traducendosi altrimenti in una
forma atipica (anche per l'ordinamento regionale) di aumento
retributivo».
Si aggiungeva, sul punto, che «una retribuzione connessa
meramente all'effettuazione di un plus orario, in ragione di compiti
istituzionali, mal si concilia con il principio di onnicomprensivita'
della retribuzione, specie in presenza di altri istituti contrattuali
che sono specificamente destinati a remunerare le eccedenze orarie,
come lo straordinario». In conclusione sull'argomento, nella
relazione de qua, «preso atto delle gia' intraprese azioni
amministrative (Cfr. delibera del Consiglio regionale n. 365 del 30
gennaio 2015)», la Sezione evidenziava «l'urgenza di immediati
provvedimenti correttivi, di carattere legislativo, volti ad
eliminare, anche a fini recuperatori, le indennita' erogate ai sensi
delle richiamate leggi, impregiudicata, nelle successive attivita' di
controllo, ogni valutazione sulla rimessione della questione al
giudice delle leggi».
7. La materia, per gli anni 2015/1016, e' stata disciplinata con
le delibere dell'Ufficio di Presidenza nn. 365/2015 e 370/2015 e con
le conseguenti determinazioni della Direzione generale risorse umane,
strumentali e finanziarie del Consiglio regionale della Campania.
Con la delibera UdP n. 365/2015 e' stato dichiarato decaduto
l'accordo legislativo applicativo della legge regionale n. 20/2002 ed
e' stato dato mandato al Direttore generale risorse umane finanziarie
e strumentali di rappresentare l'Amministrazione in sede di
delegazione trattante per definire; ai sensi dell'art. 2, comma 5,
della legge regionale n. 20/2002, un accordo per l'erogazione del
fondo al personale del comparto, in coerenza con il disposto di cui
all'art. 19, comma 5, del vigente ordinamento amministrativo del
Consiglio regionale della Campania. Con delibera UpD n. 370/2015 e'
stato ratificato l'accordo, sottoscritto in data 12 febbraio 2015,
con la RSU del Consiglio regionale della Campania ad oggetto
«Organizzazione delle attivita' istituzionali ordinarie e non
ordinarie. Regolamento in applicazione della legge regionale 20 del 3
settembre 2002 e ss.mm.ii. e dell'art. 19, comma 5, dell'ordinamento
amministrativo del Consiglio regionale della Campania».
Infatti, in sede di contrattazione decentrata integrativa con le
organizzazioni sindacali, e' stato definito l'accordo che ha
precisato le modalita' ed i criteri di utilizzo del fondo, previsto
dal comma 4 dell'art. 2 della stessa legge regionale n. 20/2002 e
ss.mm.ii., accordo recepito dall'Ufficio di Presidenza proprio con la
citata delibera n. 370/2015. Le determine della D.G. Risorse n. 287
del 16 aprile 2015 e n. 377 del 14 maggio 2015 hanno dato attuazione
alle indicate delibere, individuando i gruppi di lavoro per lo
svolgimento delle attivita' non ordinarie, con contrattualizzazione
della prestazione lavorativa, ai sensi dell'art. 53 del decreto
legislativo n. 165/2001.
Dall'accurato esame di tali atti emerge quanto di seguito si
espone.
Con la delibera UdP n. 365 del 30 gennaio 2015 (avente ad oggetto
«Legge Regionale n. 20/2002») si e' inteso porre rimedio alle
obiezioni sollevate dal Commissario per la Attuazione del piano di
stabilizzazione finanziaria della Regione Campania, in merito al
trattamento economico accessorio definito dall'art. 2 della legge
della Regione Campania n. 20 del 2002, cosi' sintetizzate:
«a) legittimita' dell'art. 2 della legge n. 20 del 2002;
b) legittimita' dell'accordo con cui, ai sensi del comma 5
dell'art. 2 della legge n. 20/2002, si sono individuati i beneficiari
e le modalita' di erogazione delle risorse di cui al fondo istituito
con il comma 4 del medesimo articolo, con specifico riferimento a:
b 1) collegamento della erogazione delle risorse del fondo
al solo svolgimento di ore di lavoro aggiuntive alle trentasei ore
settimanali;
b 2) compatibilita' tra l'erogazione delle risorse di cui
ai fondi costituiti con la legge regionale n. 20/2012 e la natura
omnicomprensiva del trattamento economico dei dirigenti;
b 3) compatibilita' tra l'erogazione delle risorse di cui
ai fondi costituiti con la legge regionale n. 20/2002 e fa natura
omnicomprensiva del trattamento economico dei funzionari con
posizione organizzativa;
c) legittimita' della prassi in forza della quale le risorse
dei fondo di cui alla lettera b) del comma 2 dell'art. 2 della legge
n. 20 del 2002 sono erogate anche ai Responsabili amministrativi ed
ai Coordinatori amministrativi vista la natura omnicomprensiva del
loro trattamento economico».
Richiamate altresi', nel ridetto atto deliberativo, talune
disposizioni collegate alla materia de qua, del Nuovo Ordinamento
degli uffici amministrativi del Consiglio regionale della Campania
approvato con la delibera UdP n. 364 del 30 gennaio 2015 - in
particolare, comma 5 dell'art. 19, articolo 11 e comma 5 dell'art. 15
- vi si svolgevano le seguenti, rilevanti, considerazioni:
«quanto alla perplessita' avanzata dal Commissario di cui
alla precedente lettera a) la problematica in merito alla
legittimita' dell'articolo 2 della legge n. 20 del 2002 e' da
affrontarsi in sede legislativa, e quindi non e' nelle competenze
attribuite all'Ufficio di Presidenza del Consiglio»;
«le modalita' di definizione del trattamento economico dei
Responsabili amministrativi e dei Coordinatori amministrativi
definite dall'art. 15 del Nuovo Ordinamento, permettono di superare
le obiezioni poste dal Commissario [...] in quanto, di fatto, li
escludono dalla compartecipazione alla distribuzione delle risorse
integrative di cui alla lettera b) del comma 2 dell'art. 2 della
legge n. 20»;
«l'attuale accordo definito in data 30 maggio 2014 ai sensi
del comma 5 dell'art. 2 della legge regionale n. 20/2012 deve
intendersi superato e [...] e [...] pertanto, in assenza di un nuovo
accordo, a decorrere dal 1° febbraio 2015, la maturazione di
qualsiasi diritto alla erogazione delle risorse e' esclusa»;
«il nuovo accordo, in applicazione di quanto previsto
nell'ordinamento, dovra', come minimo: a) individuare nel solo
personale del comporto i beneficiari delle risorse del fondo di cui
al comma 4, art. 2 della legge n. 20/2002; b) subordinare la
maturazione dei diritti all'erogazione non piu' alla sola prestazione
oraria ma allo svolgimento di prestazioni non ordinarie per la
attuazione di convenzioni e di assistenza ulteriore agli organi e
organismi del Consiglio e delle Autonomie locali»;
[...]
«quanto all'obiezione di cui alla lettera b. 3, l'accordo
dovra' essere redatto in modo da tener conto della posizione espressa
dal Commissario relativamente alla natura onnicomprensiva del
trattamento economico delle posizioni organizzative [...]».
Pertanto, con la prefata delibera si e' stabilito di:
«dichiarare decaduto l'accordo legislativo applicativo della
legge regionale n. 20/2002 e s.m.i. del maggio 2014 e di sospenderne
l'efficacia dando mandato al Direttore generale [...] di
rappresentare la Amministrazione in sede di delegazione trattante per
definire, ai sensi del comma 5 dell'art. 2 della legge regionale n.
20/2002, un accordo per la erogazione del fondo al solo personale del
comparto, coerente con il disposto di cui al comma 5 dell'art. 19 del
"Nuovo Ordinamento", precisando che in mancanza di nuovo accordo, a
decorrere dal 1° febbraio 2015 nessun diritto alle risorse di cui al
fondo della legge regionale n. 20/2002, puo' essere in alcun modo
maturato»;
«dare mandato al Direttore generale [...] di inviare all'ARAN
per il tramite del Dipartimento della Funzione pubblica, copia del
nuovo accordo da sottoscriversi ai sensi del citato comma 5 dell'art.
2 della legge regionale n. 20/2002»;
«condizionare la erogazione delle risorse di cui al fondo in
questione al personale con posizione organizzativa solo alla espressa
previsione nell'accordo di una condizione che preveda che: a) a
decorrere dal 1° febbraio 2015 la maturazione dei diritti del
personale dotato di posizione organizzativa sia subordinata agli
esiti della risposta del Dipartimento della Funzione pubblica; b) in
caso di parere formulato in termini di non conformita' con le norme
in vigore, i funzionari con posizione organizzativa saranno esclusi
dai beneficiari delle risorse del fondo di cui al comma 4 art. 2
della legge regionale n. 20/2002»;
«autorizzare, sempre a valle della definizione dell'accordo e
nei modi in questo definiti, l'erogazione di risorse anche al
personale con posizione organizzativa solo a condizione che: a)
l'accordo preveda modalita' certe e rapide di recupero di tali
risorse nella ipotesi in cui il Dipartimento della Funzione Pubblica
dovesse concludere per la incompatibilita' tra le erogazione delle
risorse in oggetto e la natura del trattamento economico dei
funzionari con posizione organizzativa; l'erogazione di tali risorse
venga in ogni caso sospesa se l'accordo non dovesse essere inviato
all'ARAN entro il 28 febbraio 2015».
Con la delibera UdP n. 370 del 27 febbraio 2015 (avente ad
oggetto «Presa d'atto dell'accordo applicativo legge n. 20/2002»),
richiamato il precedente atto deliberativo n. 365/2015
sull'argomento, si procedeva a ratificare il nuovo Regolamento avente
ad oggetto «Organizzazione delle attivita' istituzionali ordinarie e
non ordinarie. Regolamento in applicazione della legge regionale n.
20 del 03/09/2002 e s.m.i. e dell'art. 19, comma 5 dell'Ordinamento
del Consiglio regionale della Campania», contenente l'accordo
organizzativo delle attivita', sottoscritto e approvato nella seduta
di delegazione trattante del 12 febbraio 2015.
In tale Regolamento, destinato ad individuare «un unico fondo
riservato a tutte le unita' lavorative di ruolo o in posizione di
comando, in servizio presso le strutture amministrative, le
segreterie politiche, i gruppi politici del Consiglio, per
l'esercizio della funzione di assistenza agli organi e/o organismi
istituzionali, differenziandone i punti di spesa», ha avuto
evidentemente la finalita' di rideterminare «le modalita' ed i
criteri di attuazione e di erogazione del fondo previsto dalla legge
regionale n. 20/2002 e s.m. e i., che fanno riferimento
all'assistenza agli organi istituzionali, nonche' allo svolgimento di
attivita' relative a prestazioni "ordinarie" e "non ordinarie"
inerenti a specifiche normative regionali e nazionali in vigore»
(art. 1, punto 1). Il 1° punto dell'art. 3 definisce le «attivita'
"ordinarie" di assistenza e supporto ulteriore agli organi e agli
organismi istituzionalmente riconosciuti», in via generale, come
quelle attivita' «previste dallo Statuto e dalle norme e dai
regolamenti regionali, rientranti nelle funzioni proprie dell'ente
che richiedono un impegno aggiuntivo sia quantitativo, come ore
impiegate, che qualitativo come miglioramento delle attivita', da
svolgersi durante l'orario di lavoro».
L'art. 4, punto 1, da' la definizione di massima delle attivita'
«non ordinarie»: «Per attivita' non ordinarie di assistenza e
supporto ulteriore agli organi e agli organismi istituzionalmente
riconosciuti, si intendono le attivita' previste dallo Statuto, dalle
norme e dai regolamenti regionali, non rientranti nelle funzioni
proprie dell'ente e che, per tate motivo, possono essere affidate a
soggetti esterni in rapporto contrattuale, di convenzione, in
appalto, in affidamento o di incarico professionale». Il comma 6 del
medesimo art. 4 stabilisce che esse «sono svolte al di fuori
dell'orario di lavoro, oltre l'attivita' obbligatoria di istituto».
Le disposizioni regolamentari richiamate prevedono, altresi', che le
attivita' «ordinarie» «sono realizzate dal personale di ruolo di
categoria B, C, e D senza incarico e dal personale in servizio presso
le segreterie ed i gruppi politici» (punto 2 dell'art. 3), mentre
quelle «non ordinarie» «sono effettuate dal personale di categoria D
titolare di incarico di posizione organizzativa, soggetta al
principio di onnicomprensivita previsto dall'art. 24, comma 3 del
decreto legislativo n. 165/2001 e s.m. e i., in considerazione che le
stesse richiedono prestazioni lavorative in aggiunta a quelle
contrattualmente previste e retribuite, da svolgersi durante l'orario
di lavoro, non riferibili in via esclusiva agli incarichi attribuiti
"ratione officii"» (punto 3. dell'art. 4).
Nella disciplina delle modalita' organizzative (art. 5), il punto
3 prevede che «L'importo finanziario da assegnare alle diverse
categorie e' stabilito dalle differenti prestazioni professionali
svolte nell'ambito dei Piani/Progetti per l'assistenza agli organi,
dal numero massimo di ore/giorni da prestare per ogni progetto e
dalle tabelle parametrali previste dal Contratto Collettivo Nazionale
di Lavoro»; il punto 6. stabilisce che «i dirigenti sono tenuti alla
stretta osservanza del principio della partecipazione di tutto il
personale all'istituto, attraverso la rotazione dello stesso, fermo
restando le professionalita' non surrogabili». Agli articoli 6 e 7
del Regolamento di applicazione della L.R.C. n. 20/2002 e s.m.i.,
relativamente all'anno 2015, si e' poi prevista l'assegnazione a
ciascun Dirigente di II Livello del budget per la realizzazione dei
piani/progetto in base al numero delle unita' distinte per categoria,
affidando ai medesimi dirigenti il compito di «redigere il programma
dei Piani/Progetto prevedendo quote di budget per ciascun progetto,
obiettivi, tempi e modalita' di realizzazione, fasi di monitoraggio,
personale da coinvolgere preventivamente individuato e autorizzato»,
nonche' l'obbligo di inviare al Segretario generale, al termine della
realizzazione dei piani/progetto, «il report finale delle attivita',
al fine di consentire completamento dell'iter amministrativo per il
pagamento delle competenze spettanti». L'erogazione e la liquidazione
delle risorse assegnate alle attivita' veniva subordinata alla
valutazione sulla loro realizzazione, il cui stato avrebbe dovuto, al
predetto fine, essere verificato con cadenza quadrimestrale. A
seguito di cio', con la determina n. 287/DGR-S del 16 aprile 2015 del
Consiglio regionale della Campania - D.G. Risorse umane, finanziarie
e strumentali si e' stabilito di:
«costituire un Gruppo di lavoro interdirezionale, presieduto
dai Direttori generali, allo scopo di individuare le procedure
amministrative necessarie all'applicazione delle disposizioni
indicate in premessa;
realizzare la fase progettuale di cui alla delibera dell'U.P.
n. 370 del 27 febbraio 2015, istruendo le ipotesi presentate dai
dirigenti delle strutture relative ai Piani/Progetti;
compilare per ogni Piano/Progetto approvato la scheda
sintetica, allegata all'Accordo organizzativo, indicando, sentiti i
dirigenti proponenti, il numero, l'elenco nominativo dei
partecipanti, la durata, le ore lavorative e il conseguente budget,
necessari alla partecipazione degli aventi requisiti;
[...]
monitorare l'attivita' dei Piani/Progetti nel corso della
loro durata e di segnalare ai Direttori generali gli eventuali
scostamenti e le relative motivazioni;
raccogliere i report finali dei Piani/Progetti e le relative
valutazioni effettuate dai dirigenti responsabili della
progettazione;
inviare agli uffici del Trattamento economico dell'U.D.
Gestione del Personale l'elenco nominativo e le competenze indicate
dai dirigenti per effetto della valutazione».
Con la determina n. 377/DGR-S del 14 maggio 2015 si approvavano,
«a seguito delle attivita' propedeutiche svolte dal Gruppo di lavoro»
gli 8 progetti selezionati, «sottoscritti dai dirigenti apicali di I°
e II° livello ed individuati i relativi Responsabili, per un totale
complessivo di n. 185 partecipanti» e si stabiliva di «impegnare la
spesa di € 603.360 sul Capitolo 4024, Missione 1, Programma 10,
Titolo 1, Macroaggregato 101, Piano dei conti finanziario
1.01.01.01.000, quale somma massima complessiva semestrale da
corrispondere, fatte salve le somme gia' percepite in ragione del
precedente Accordo». Con determina n. 529/DGR-S del 10 giugno 2015
sono state impartite talune disposizioni, riguardanti la composizione
del Gruppo di lavoro, finalizzate alla realizzazione degli otto
progetti approvati con la predetta determina n. 377/DGR-S del 14
maggio 2015, mentre con determina n. 645/DGR-S del 13 luglio 2015,
preso atto dell'avvenuta realizzazione della prima fase dei medesimi
progetti, si e' stabilito di procedere alla «liquidazione di €
456.485,00, quale somma maturata dai partecipanti ad ogni singolo
progetto [...] da imputare sul Capitolo 4024, Missione 1, Programma
10, Titolo 1, Macroaggregato 101, Piano dei conti finanziario
1.01.01.01.000».
Con determina n. 660/DGR-S del 20 luglio 2015 si e' poi stabilito
di impegnare la somma di € 596.640,00 sul Capitolo 4024 e quella di €
250.000,00 sul capitolo 4141, per un importo complessivo di €
840.640,00, Missione 1, Programma 10, Titolo 1, Macroaggregato 101,
Piano dei conti finanziario 1.01.01.01.000 «quale somma massima
complessiva da corrispondere ai partecipanti ad ogni singolo progetto
per il secondo semestre 2015».
Con determine n. 700/DGR-S del 7 agosto 2015 e n. 880/DGR-S del
15 ottobre 2015 sono state impartite ulteriori disposizioni
riguardanti la composizione del Gruppo di lavoro e - soprattutto - il
«peso» e la rilevanza di talune prestazioni dei relativi componenti,
da ritenere «ulteriori rispetto ai contenuti degli incarichi e
compiti assegnati nella realizzazione dei progetti medesimi», con
eventuali oneri aggiuntivi gravanti «sullo stesso capitolo di spesa
previsto per i Progetti, senza ulteriore aggravio».
Il 16 marzo 2016 e' stato sottoscritto l'accordo sindacale
sull'organizzazione delle attivita' istituzionali ordinarie e non
ordinarie in applicazione della legge regionale n. 20/2002 e s.m.i. e
dell'art. 19, comma 5 del Regolamento concernente il Nuovo
Ordinamento del Consiglio regionale della Campania, per l'anno 2016.
In tale accordo, vi e' una parziale rimodulazione delle
disposizioni trasfuse in quello precedente siglato per l'anno 2015,
nel senso, principalmente, che: in sede di individuazione delle
attivita' remunerate con il fondo de qu0 (art. 2) si precisa che «il
personale in servizio presso Consiglio e' autorizzato a svolgere
prestazioni non ordinarie per l'attuazione di assistenza ulteriore
agli organi e organismi previsti all'articolo 1 [Assemblea,
Commissioni permanenti e speciali, Co.re.com, Difensore Civico,
Collegio dei Revisori dei Conti, Conferenza dei Capigruppo, Ufficio
di Presidenza, Consulta Femminile, Commissione per le Pari
Opportunita', Giunta delle Elezioni, ammissione per Regolamento
interno, Garante dell'adolescenza e dell'infanzia, Garante dei
detenuti, Organismo Indipendente di Valutazione e in rapporto di
convenzione con altri Enti Pubblici], posto che le attivita'
ordinarie sono svolte dalle strutture previste dall'ordinamento
amministrativo e richiamate nel Piano integrato della Performance»
(punto 1.); viene affidata alla fase dell'elaborazione dei progetti,
la definizione delle relative modalita' organizzative; vengono
disciplinati piu' in dettaglio i criteri di valutazione, nonche' gli
standards minimi, delle prestazioni lavorative da svolgere; vengono
«codificate» e definite come «funzionali», le prestazioni, ulteriori
rispetto a quelle derivanti dalla partecipazione ai progetti,
collegate allo svolgimento di funzioni che necessitano di specifiche
modalita' contrattuali e lavorative, cioe' quelle dei Conciliatori,
dei Responsabili di Progetto e dei componenti del Gruppo di lavoro.
L'art. 11 definisce le modalita' di applicazione del punto b)
dell'art. 2 della legge regionale n. 20/2002 che «per l'anno 2016
prevede un fondo da destinare al personale in servizio presso le
strutture politiche e i gruppi consiliari, pari a € 2500 per ogni
unita' lavorativa [...] destinato alle unita' in servizio in
posizione di ruolo, comando in rapporto di dipendenza soggetta a
contrattazione collettiva». Anche qui viene previsto che «All'atto
della progettazione delle attivita' e' garantito il principio
generale della uniformita' di trattamento e della partecipazione
massima attraverso l'impiego di tutte le unita' in servizio, in
possesso dei requisiti e delle competenze corrispondenti alle
attivita' previste» (art. 3, punto 3.).
Con determina 212/DGR-S del 1° aprile 2016 e' stato costituito il
Gruppo di lavoro (per l'annualita' 2016) con i compiti necessari alla
realizzazione delle attivita' rientranti nei progetti e sono stati
approvati per l'anno 2016 tredici progetti con i relativi
responsabili con decorrenza dei nuovi contratti a far data dal 1°
gennaio 2016; inoltre, sono stati individuati «gli oneri finanziari
per la realizzazione dei progetti nei capitoli di spesa 4024 e 4141
della Missione 1, Programma 10, Titolo 1 Macroaggregato 101, Piano
dei conti finanziario 1.01.01.01.000, dell'esercizio finanziario
2016».
Con determina n. 650/DGR-S del 1° luglio 2016 si e' stabilito,
tra l'altro: «di impegnare la somma di € 1.200.000 [...] nel capitolo
di spesa 4024 della Missione 1, Programma 10, Titolo 1,
Macroaggregato 101, Piano dei conti finanziario 1.01.01.01.000,
dell'esercizio finanziario 2016; di impegnare la somma di € 250.000
[...] nel capitolo di spesa 4141 della Missione 1, Programma 10,
Titolo 1, Macroaggregato 101, Piano dei conti finanziario
1.01.01.01.000, dell'esercizio finanziario 2016; di provvedere alla
liquidazione delle spettanze per il I semestre 2016 per un importo
pari ad € 672.422,00 [...] mediante prelievo dal capitolo di spesa
4024 della Missione 1, Programma 10, Titolo 1, Macroaggregato 101,
Piano dei conti finanziario 1.01.01.01.000, dell'esercizio
finanziario 2016». Con determina n. 916/DGR-S del 20 ottobre 2016 si
e' integrato il personale con funzione di conciliatore nel progetto
n. 4, «per il quale e' stato considerato il 50% del limite massimo
previsto per il personale addetto alle attivita' conciliative, per il
solo secondo semestre, compenso che va a sommarsi a quello percepito
nel I° semestre». Con determina n. 26/ DGR-S del 13 gennaio 2017 si
e' stabilito: «di prendere atto della Relazione finale del
Coordinatore del Gruppo di Lavoro che attesta l'avvenuta
realizzazione dei progetti approvati con determina DGR-S n. 212 del
1° aprile 2016 [...]; di liquidare la spesa di € 704.017,00, relativa
al II° semestre dell'anno 2016, impegnata con determina DGR-S n. 212
del 1° aprile 2016 [...] sui capitoli 4024 e 4141 della Missione 1,
Programma 10, Titolo 1, Macroaggregato 101, Piano dei conti
finanziario 1.01.01.01.000 dell'esercizio finanziario 2016; di
prendere atto che tale spesa si aggiunge a quella delle determine n.
650 del 1° luglio 2016 e n. 916 del 20 ottobre 2016, per un importo
totale pari ad € 680.002,00, per un ammontare complessivo di €
1.384.019,00, ed un residuo sul capitolo 4024 della Missione 1,
Programma 10, Titolo 1, Macroaggregato 101, Piano dei conti
finanziario 1.01.01.01.000 dell'esercizio finanziano 2016».
Visto che
8. L'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 213,
dispone che «Il rendiconto generale della Regione e' parificato dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli
articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica e' allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimita' ed alla regolarita' della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.
La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione (art.
40), il profilo contenutistico (art. 39) e la contestualizzazione
dell'attivita' di parifica con una relazione sul rendiconto (art.
41).
L'estensione del giudizio di parifica alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e' coerente con il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico - finanziario del settore
pubblico» che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che
e' stato confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
60/2013, nella quale, richiamando anche la pregressa giurisprudenza,
e' stato affermato che «alla Corte dei conti e' attribuito il
controllo sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma della Costituzione)». Infatti, il giudizio di
parificazione per le Regioni a statuto ordinario e' stato introdotto,
come precisa il primo comma dell'articolo 1 del citato decreto-legge
n. 174/2012, «al fine di rafforzare il coordinamento della finanza
pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e
regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea»;
pertanto, le disposizioni del predetto art. 1 «sono volte ad
adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'art. 3, comma 5, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno
2003, n. 131, e successive modificazioni».
Rilevato che
9. Nel corso dell'istruttoria riferita al rendiconto generale
della Regione Campania per gli esercizi 2015 e 2016, la Sezione di
controllo si e' soffermata sulla verifica della spesa del personale,
con particolare attenzione a vari aspetti, fra cui quello sin qui
descritto. Dall'analisi delle norme che regolano i cc.dd. «fondi
etero-finanziati» istituiti nell'anno 2002 nel sistema regionale
campano, nonche' dalla documentazione in proposito acquisita, emerge,
ad avviso della Sezione, che le disposizioni legislative regionali
che prevedono e regolano i Fondi «Legge 20» e «Legge 25», presentano
profili di dubbia costituzionalita', per le ragioni gia' indicate
nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto
regionale per l'anno 2013 e che di seguito verranno meglio descritte.
Inoltre, appare opportuno porre in luce come con l'Accordo
sottoscritto il 12 febbraio 2015 - di cui si sono precedentemente
riportate alcune previsioni - soggiace al principio - correttamente
richiamato sia dal Consiglio regionale nelle proprie controdeduzioni
che dalla Procura Regionale nella propria memoria - secondo cui chi
esercita le funzioni amministrative «ha l'obbligo di applicare le
leggi, in ossequio al principio di legalita', visto che l'ulteriore
dimensione della legalita costituzionale ha il proprio presidio
naturale nella competenza esclusiva della Corte costituzionale» (cfr.
memoria P.R., pag. 26); nel contempo, corre l'obbligo di porre in
evidenza come con esso, si sia operato un tentativo (mal riuscito) di
ricondurre in un alveo di rispondenza dell'erogazione dei fondi de
quibus ai principi posti a presidio della disciplina del trattamento
retributivo/accessorio del personale dipendente dell'ente, senza
pero' poter incidere sui «difetti di base» della norma legislativa
regionale. Tanto cio' e' vero, che con esso si e' previsto - tra
l'altro - per i dirigenti l'obbligo della «stretta osservanza del
principio della partecipazione di tutto il personale all'istituto,
attraverso la rotazione dello stesso, fermo restando le
professionalita' non surrogabili» (art. 5, punto 6.), cosi' che, solo
in relazione agli otto progetti approvati con la determina n.
287/DGR-S del 16 aprile 2015 del Consiglio Regionale della Campania -
D.G. Risorse Umane, Finanziarie e Strumentali, si e' avuto un «totale
complessivo di n. 185 partecipanti». Stessa considerazione va svolta
in riferimento al successivo Accordo, quello relativo all'anno 2016 -
di cui si sono precedentemente descritte, sinteticamente, le
previsioni - dove si stabilisce, all'art. 3, punto 3., che «All'atto
della progettazione delle attivita' e' garantito il principio
generale della uniformita' di trattamento e della partecipazione
massima attraverso l'impiego di tutte le unita' in servizio, in
possesso dei requisiti e delle competenze corrispondenti alle
attivita' previste».
Ne emerge con chiarezza come, in tal modo, il finanziamento dei
fondi de quibus - che trova la propria fonte principale nelle
disposizioni legislative regionali sopra richiamate, di cui l'accordo
sottoscritto in sede decentrata rappresenta ovviamente mera
applicazione - risulti sostanzialmente causativo di un inutile
dispendio di risorse attraverso una loro distribuzione - pur se
formalmente ancorata ad una attivita' progettuale corredata in sede
contrattuale da elementi di programmazione, monitoraggio e controllo
dell'attivita' ammessa a premio - poi, in concreto, «a pioggia»;
tanto da risultare contrastante con l'esigenza che il parametro
principale da assumere per la ripartizione degli incentivi, sia non
quello della semplice presenza in servizio, apprezzabile solo in
termini di quantita', bensi' tale da conferire al lavoro svolto un
valore aggiunto o un elemento di innovazione rispetto agli standard
ordinari.
La Sezione dubita della legittimita' costituzionale sia dell'art.
2, commi 2 e 4, della legge regione Campania 3 settembre 2002, n. 20,
sia dell'art. 1, comma 1, della legge regione Campania 12 dicembre
2003, n. 25, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera I), della
Costituzione (nella precedente e nuova formulazione), in quanto il
fondo per il trattamento accessorio e' costituito ed alimentato in
modo illegittimo, in contrasto con la riserva assoluta che assegna,
sulla base di legge statale (nella materia dell'ordinamento civile),
alla contrattazione collettiva nazionale e di comparto, la
determinazione e l'assegnazione delle risorse del fondo per la
contrattazione collettiva, cosi da ledere i beni-valori della
contabilita' pubblica nella specifica materia del trattamento
accessorio dei dipendenti pubblici.
La competenza esclusiva dello Stato, nella materia di cui
all'art. 117, comma 2, lettera I) della Costituzione reca
intrinsecamente anche la funzione gius-contabile, propria dello Stato
medesimo, di regolatore della relativa spesa, espressa mediante la
determinazione e l'assegnazione delle «giuste» risorse disponibili
per il trattamento accessorio dei dipendenti pubblici,
indipendentemente dallo loro collocazione territoriale.
L'istituzione e l'assegnazione di fondi aggiuntivi da parte della
Regione in tale materia, nel violare la predetta competenza esclusiva
dello Stato, ha innegabili riflessi negativi sugli equilibri
complessivi della finanza pubblica e sulla sostenbilita' del debito,
dei quali lo Stato stesso e' garante e custode in rapporto anche agli
impegni internazionali assunti dal medesimo, ex art. 97, comma 1
della Costituzione.
Piu' in generale, e' da dire che l'attribuzione allo Stato della
competenza legislativa esclusiva nelle materie di cui al precitato
art. 117, comma 2 della Costituzione con la cennata funzione di
«regolatore» della relativa spesa, e' teleologicamente volta anche
alla salvaguardia dei beni-valori della «sostenibilita'» e dello
«sviluppo» economico del Paese nel suo complesso, ex art. 81 della
Costituzione.
In tal senso, le disposizioni dell'appena citato art. 81
costituiscono una sorta di base giustificativa trasversale della
normazione statale di coordinamento, sia con riferimento agli
«interventi complessivi» di detta normazione, espressi mediante le
«leggi di bilancio» (cfr. Corte costituzionale n. 61/2018, paragrafo
2, in diritto), sia - e' da ritenere - con riferimento agli specifici
interventi della normazione statale stessa di «settore», espressi
mediante l'attribuzione - ratione materiae - della competenza
legislativa esclusiva, di cui al ripetuto art. 117, comma 2 della
Costituzione, oltre che con la normazione costituente i «principi
fondamentali» di «coordinamento della finanza pubblica», ex art. 117,
comma 3 della Costituzione.
Lo Stato e' «custode della finanza pubblica allargata», come
chiarito dal Giudice delle Leggi (v. Corte costituzionale n.
107/2016, paragrafo 3, in diritto) e, in tale «suo compito, deve
tenere comportamenti imparziali e coerenti, [anche] per evitare
eventuali patologie nella legislazione e nella gestione dei bilanci,
da parte delle autonomie territoriali» (v. ancora Corte
costituzionale n. 107/2016, paragrafo 3, in diritto). Dal canto suo,
«la forza espansiva dell'art. 81 [...] della Costituzione, a presidio
degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e
propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati
normativi, causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria
e contabile» (v. Corte Costituzionale sentenza n. 192/2012 e n.
184/2016).
Nel contesto dei dubbi di costituzionalita' rilevati dalla
Sezione, in rapporto all'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione, nel suo stretto collegamento con gli articoli 97, comma
1, e 81 della Costituzione, appare utile ricordare come sia stato lo
stesso Giudice delle Leggi ad aver gia' evidenziato l'intima
interconnessione che sussiste tra il precitato art. 117, comma 2,
lettera l) della Costituzione e gli altri beni-valori della
contabilita' pubblica (v. Corte Costituzionale, sentenza n. 188/2014,
paragrafo 3 in diritto).
E' ben vero che nella vicenda allora esaminata il tema affrontato
era quello dell'«indebitamento pubblico» e che l'intercorrelazione
tra i valori e le norme costituzionali e' stata enunciata con
riferimento agli articoli 119, comma 6, 81, 117, comma 2, lettera l)
e 117, comma 3, Cost., ma e' altrettanto vero che la medesima
enunciazione vale anche per altri temi, come - nel caso - quello del
trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, ex lettera l), comma
2, dell'art. 117, comma 2 della Costituzione, laddove incrocia i
valori giuscontabili della salvaguardia degli equilibri e della
sostenibilita' del debito (art. 97 della Costituzione), oltre che
della «sostenibilita'» e dello «sviluppo» generale del Paese nel suo
complesso (ex art. 81 della Costituzione).
Per quanto finora esposto e considerato, dunque, la Sezione
dubita delle sospettate norme della legislazione regionale, in
rapporto alle disposizioni dell'art. 117, comma 2, lettera l) della
Costituzione, nel suo stretto intrecciarsi con i valori dell'art. 97,
comma 1 della Costituzione e dell'art. 81 della Costituzione.
Cio' in quanto, tra l'altro, risulta nel caso di specie preclusa
in nuce la possibilita' di dare al testo legislativo de quo un
significato compatibile con i richiamati parametri costituzionali, in
quanto la sola possibilita' di lettura delle norme regionali
denunciate, e' nel senso che con esse e' stato costituito ed
alimentato in modo illegittimo - i.e, nel caso di specie, contrario
alle regole generali di contabilita' pubblica - un fondo per il
trattamento accessorio del personale dipendente della Regione
Campania, perche' contrastante con la riserva assoluta di legge
statale nella materia dell'ordinamento civile, in ragione della quale
la determinazione e l'assegnazione delle risorse del fondo per la
contrattazione collettiva e' affidata - sulla base di legge statale,
appunto - proprio alla contrattazione collettiva nazionale e di
comparto. Non si e', dunque, in presenza di una pluralita' di
interpretazioni possibili, tra le quali scegliere quella che conduce
ad un risultato ermeneutico costituzionalmente compatibile, ricusando
le altre; bensi' di un articolato normativo inequivoco, sia per
l'ambito ordinamentale (quello civile) in cui esplica la sua azione,
sia per l'oggetto della disciplina recata, rappresentato - come detto
- da un fondo per il trattamento economico accessorio del personale
dipendente costituito ed alimentato «al di fuori» delle fonti
normative costituzionalmente prescritte.
Conseguentemente, la Sezione di controllo non ha potuto
parificare i capitoli di bilancio n. 4024 e 4141 su cui sono imputati
i pagamenti delle competenze relative ai Fondi «Legge 20» e «Legge
25».
Tuttavia, prima di illustrare la non manifesta infondatezza di
tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi preliminarmente sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle Leggi,
nonche' sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
Ritenuto che
10. Per quanto riguarda la legittimazione della Sezione di
controllo a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in
sede di parificazione dei rendiconto, valga riportarsi alle
considerazioni svolte in proposito nell'ordinanza n. 49/2017 della
Sezione regionale di controllo per la Liguria di questa Corte dei
conti, con la quale e' stata posta questione di legittimita'
costituzionale di disposizioni vigenti nella ridetta regione in
materia di istituzione dell'istituto della vice-dirigenza e del
finanziamento della stessa (e delle posizioni organizzative).
In tale provvedimento si osserva, in proposito, che «questo
giudizio si svolge con le formalita' delta giurisdizione contenziosa,
prevede la partecipazione del Procuratore generale in contraddittorio
con i rappresentanti dell'Amministrazione e si conclude con una
pronunzia adottata in esito a pubblica udienza, sicche' la
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze nn.
165/1963, 121/1966, 142/1968, 244/1995 e 213/2008) ha riconosciuto
«alla Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del
bilancio, la legittimazione a promuovere, in riferimento all'art. 81
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale, avverso
tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Alla giurisprudenza costituzionale formatasi in riferimento al
giudizio di parifica del rendiconto dello Stato e delle Regioni ad
autonomia speciale, si affianca ormai una giurisprudenza che ha
riconosciuto in capo alle Sezioni di controllo la legittimazione a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale in sede di
parifica del rendiconto delle Regioni».
Dopo aver richiamato le sentenze pronunciate dalla Corte
costituzionale in termini di risoluzione di questioni di
illegittimita' di norme regionali sollevate dalle Sezioni di
controllo (regionali, appunto: n. 181/2015, n. 107/2016 e n. 89/2017)
la Sezione ligure si e' soffermata, facendo specifico riferimento
alla prima delle pronunce citate - emessa a risoluzione di una q.l.c.
sollevata dalla Sezione di controllo per la regione Piemonte, con cui
la Consulta ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle norme
regionali impugnate per contrasto con gli articoli 81 e 119 della
Costituzione - sulla possibilita', in sede di individuazione dei
parametri costituzionali suscettibili di fungere da riferimento per
l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio di parifica, di
indicarne di ulteriori e diversi rispetto a quello contenuto
nell'art. 81 della Costituzione, tradizionalmente ritenuto invocabile
a fondamento della legittimazione della Corte dei conti a sollevare
questioni di costituzionalita' per profili attinenti alla copertura
finanziaria di leggi di spesa. Cio' in quanto - ha sottolineato la
Sezione di controllo figure - «il solo precetto di cui all'art. 87
della Costituzione non appare oggi piu' sufficiente a garantire la
tenuta degli equilibri finanziari ed rispetto dei principi che
regolano la gestione delle risorse pubbliche», come del resto
confermato dal fatto che la Sezione di controllo per il Piemonte - il
cui rilievo d'incostituzionalita' di norme regionali ha dato luogo
alla pronuncia di accoglimento n. 181/2015 Corte costituzionale sopra
citata - hanno ricompreso tra i parametri costituzionali (ritenuti
violati) l'art. 119, comma 6, della Costituzione (in materia di
indebitamento) e l'art. 97 «ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e dell'equilibrio dei bilanci».
Ma il ragionamento - a condivisibile avviso della Sezione di
controllo figure - «puo' e deve essere esteso a tutte quelle norme
costituzionali che in modo diretto o indiretto involgono la materia
della finanza pubblica, apprestando tutela alle risorse pubbliche ed
alla loro corretta utilizzazione».
Nel caso di specie, la Regione Campania (cosi come la Regione
Liguria nel caso stigmatizzato dall'ordinanza n. 49/2017 qui
richiamata), «legiferando in una materia riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ha determinato un aumento
sensibile della spesa del personale che costituisce, per la sua
importanza strategica, non gia' una minuta voce di dettaglio nei
bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma un importante aggregato
della spesa corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative
al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale (in tal senso, tra le altre, Corte
costituzionale sentenza n. 108/2011).
In tal modo si appresta una tutela delle risorse pubbliche piu'
ampia, finalizzata al contenimento della spesa, in un contesto che
vede l'Ordinamento italiano impegnato a rispettare obiettivi di
finanza pubblica interni e comunitari.
Non solo, quindi, contenimento della spesa del personale mediante
il ricorso ai principi di coordinamento della finanza pubblica
(materia concorrente: sul punto e' copiosa la giurisprudenza
costituzionale), ma anche mediante il ricorso ad altri precetti
costituzionali, qualora l'inosservanza degli stessi determini un
aumento della spesa che non trova giustificazione nell'ordinamento
giuridico. E non solo in termini di tetti di spesa e limiti alla
stessa, ma anche in termini di violazione di procedure mediante le
quali si persegue, comunque, la corretta determinazione della spesa
del personale e delle dinamiche alla stessa legate.
In tal senso appare rilevante la questione di costituzionalita'
posta da questa Sezione in quanto la violazione della riserva di'
legge statale da parte della Regione [...] in una materia quale
quella dell'ordinamento civile, ha determinato una dinamica espansiva
della spesa di personale non sottoposta alla verifica, in termini di
an e quantum, dei soggetti deputati dalla legge a verificarne i
presupposti: l'ARAN per quanto riguarda la parte pubblica (secondo le
direttive delle competenti Amministrazioni) e le organizzazioni
sindacali per cio' che concerne il personale impiegato nel settore
pubblico».
Difatti, la procedura individuata dallo Stato, nell'esercizio
della potesta' legislativa riservata in materia di ordinamento
civile, ai fini della costituzione dei fondi per il trattamento
economico accessorio dei dipendenti pubblici e del loro finanziamento
mediante il ricorso alla contrattazione collettiva, «ha chiaramente
lo scopo di verificare, con i soggetti interessati, la sostenibilita'
di tali istituti in termini di risorse finanziarie disponibili e la
corretta attribuzione dei compensi ai soggetti titolari di posizioni
lavorative, rilevanti in termini di produttivita' e performance»
(cfr. ordinanza n. 49/2017 Sez. regionale di controllo per la
Liguria, pagg. 28-29).
Per quanto nei predetti termini considerato, ha ritenuto la
Sezione ligure - e ritiene, con le medesime argomentazioni, questa
Sezione - «di essere legittimata a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale, non solo con riferimento all'art. 81
della Costituzione, ma anche con riferimento all'art. 117, comma 2,
lett. l)», nonche' all'art. 97, comma 1 della Costituzione, stante la
gia' evidenziata, intrinseca correlazione teleologico-funzionale dei
menzionati articoli 81, 117 e 97 della Costituzione (v. prec. § 9).
Giova infine, ancora una volta, sottolineare che la necessita' di
assicurare la legittimazione diretta della Sezione di controllo al
giudizio incidentale di costituzionalita' deriva dalla duplice
esigenza di «garantire il principio di costituzionalita'» ed «evitare
che si venga a creare una zona franca del sistema di giustizia
costituzionale» (Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, punto 2 in
diritto).
Infatti, come gia' evidenziato in passato, il «preminente
interesse pubblico della certezza del diritto (che i dubbi di
costituzionalita' insidierebbero), insieme con l'altro della
osservanza della Costituzione» vieta di limitare l'accesso al
giudizio e di restringere l'ambito del parametro giustiziabile, in
quanto dalla «distinzione tra le varie categorie di giudizi e
processi (categorie del resto dai contorni sovente incerti e
contestati)» potrebbe derivare la «grave conseguenza» della
formazione nell'ordinamento di «zone franche» sottratte al sindacato
di costituzionalita' (Corte costituzionale sentenza n. 226/1976).
Il rischio che la disciplina regionale del trattamento economico
del personale si traduca in una «zona franca» sottratta al sindacato
di costituzionalita' e' particolarmente elevato in ragione di due
fattori.
In primo luogo, per la «natura particolare» (Corte costituzionale
sentenza 1/2014) delle norme applicate (disciplina del trattamento
economico del personale finanziata dal bilancio regionale), che per
il carattere estremamente tecnico possono essere vagliate solo dal
giudice contabile in sede di parifica; giudice che puo' verificare in
tale sede il rispetto dei limiti, sia legislativi che costituzionali,
alla determinazione dei contenuti della spesa per il personale
pubblico, spesa che involge contemporaneamente aspetti competenziali
(i limiti alla potesta' legislativa regionale in materia di
ordinamento civile) e aspetti finanziari (il coordinamento della
finanza pubblica e l'equilibrio di bilancio, laddove si aggravi il
bilancio degli enti regionali di spesa illegittima).
In secondo luogo, perche' un'eventuale illegittimita' della
disciplina regionale rischia di rimanere sottratta al sindacato del
giudice delle leggi se non tempestivamente segnalata dallo Stato in
sede di sindacato di legittimita' delle leggi in via principale.
11. Riguardo la rilevanza nei presente giudizio delle questioni
di costituzionalita' che questa Sezione intende sollevare, va
preliminarmente ricordato che l'oggetto del giudizio di parifica -
secondo quanto disposto dall'art. 39, regio decreto 1214/1934 (testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti), al quale fa rinvio l'art.
1, comma 5, decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 - e' il seguente:
«La Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e ne confronta
i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese, ponendoli a
riscontro con le leggi del bilancio. A tale effetto verifica se le
entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare
risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti
periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli
ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed
accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai
decreti ministeriali di impegno ed alle proprie scritture. La Corte
con eguali accertamenti verificai rendiconti, allegati al rendiconto
generale, delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con
ordinamento autonomo soggette ai suo riscontro».
Con la sentenza n. 213/2008, la Corte costituzionale ha affermato
la legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con
sistema dei risultati differenziali». Con la decisione n. 89/2017 la
Consulta, nello statuire positivamente sulla rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale prospettata a carico di
norme regionali dalla Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo
nel corso del procedimento di parificazione del rendiconto generale
del bilancio della Regione Abruzzo dell'esercizio finanziario 2013,
ha riconosciuto la correttezza della prospettazione della Sezione
regionale, laddove ha rappresentato che «pur dubitando della relativa
costituzionalita' [delle norme de quibus] dovrebbe parificare le
predette componenti del rendiconto della Regione Abruzzo, venendo
quindi meno alle finalita' per le quali e' stata intestata alla Corte
dei conti la funzione di parifica dei rendiconti regionali».
Ebbene, nel caso di specie, le norme di cui si sospetta
l'illegittimita' costituzionale, incidono sull'articolazione della
spesa e sul quantum della stessa, poiche' l'una istituisce fondi
finalizzati ad alimentare il trattamento economico accessorio dei
dipendenti, che altrimenti non avrebbero titolo ad essere erogati;
l'altra determina un effetto espansivo della spesa mediante un
aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio, appunto,
con cui, poi, la Regione ha retribuito soggetti che non ne avrebbero
avuto titolo o che ne avrebbero avuto titolo ma in misura, e
soprattutto con modalita', affatto diverse.
Per tal motivo, si giustifica una parifica parziale con
sospensione di quella riguardante le poste di spesa «alterate»
dall'applicazione di leggi della cui costituzionalita' si dubita.
Nella fattispecie in esame, la Sezione evidenzia come la parifica dei
seguenti capitoli di spesa del Titolo I tramite cui viene finanziato
il funzionamento del Consiglio regionale (spesa di «primo livello»)
comporta la verifica della conformita' della spesa di «secondo
livello», effettuata dal Consiglio regionale, alle leggi, statali e
regionali che ne costituiscono titolo, segnatamente delle leggi che
disciplinano un macro-aggregato rilevante di tale spesa, vale a dire,
quella per il personale.
In tale contesto risulta dubbia la costituzionalita' delle leggi
che disciplinano il trattamento economico accessorio del personale
comandato e distaccato nelle strutture politiche e del personale di
ruolo che svolge prestazioni di assistenza all'attivita' degli organi
istituzionali del Consiglio.
Piu' nel dettaglio, e' emerso che talune poste del «rendiconto
generale» non possono essere parificate se non dopo la risoluzione
del dubbio di costituzionalita' che interessa le norme che
costituiscono titolo per la spesa (di secondo livello) per il
personale del Consiglio.
Come e' noto tale spesa e' finanziata tramite il bilancio
regionale, ed in particolare: attraverso i capitoli («spesa di primo
livello»):
U00006 (anagrafe pubblica degli eletti disposizioni sulla
trasparenza e l'informazione);
U00008 (autonomia contabile del consiglio regionale (art 4,
legge regionale n. 7/2002);
U00023 (spese per l'attuazione degli istituti di cui agli
articoli 11 e 12 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 - quota
parte art. 52, comma 26, legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1);
U00043 (trasferimento al consiglio regionale per l'attuazione
degli istituti previsti dalla legge regionale n. 13/1996 e dall'art.
3, legge regionale n. 38/2012);
U05172 (contributo al garante dei detenuti della Campania per
l'attuazione di un progetto sulle carceri).
A sua volta, una frazione di tale spesa, erogata in secondo
livello dal Consiglio regionale, riguarda il trattamento accessorio
del personale comandato e distaccato nelle strutture politiche e del
personale di ruolo che svolge prestazioni di assistenza all'attivita'
degli organi istituzionali del Consiglio. Tale spesa ha titolo nella
legge regionale n. 20/2002 succ. mod. (articoli 2, commi 2 e 4) e
nella legge regionale n. 25/2003 (art. 1, comma 1) ed e' alimentata
attraverso i capitoli del bilancio del Consiglio regionale (erogatore
di «spesa di secondo livello»), numeri:
4021 («Fondo per la contrattazione decentrata integrativa
personale del Comparto», previsto dalla legge n. 20/2002);
4024 (Attivita' di cui all'art. 2, comma 4, legge regionale
n. 20/2002 come aggiunto dalla legge regionale n. 25/2003);
4141 (Fondo integrativo per le medesime procedure di cui al
capitolo 4024, tanto da essere stato soppresso a partire
dall'esercizio 2017).
In definitiva, la parificazione delle poste di «primo livello»,
comporta l'applicazione (in «secondo livello») degli articoli 2,
commi 2 e 4, della legge regione Campania 3 settembre 2002, n. 20, e
1, comma 1, della legge regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25, che
hanno previsto l'istituzione, il finanziamento, i beneficiari e le
finalita' (con le connesse modalita' di assegnazione) dei cc.dd.
«Fondo Legge 20» e «Fondo Legge 25».
Infatti, le ridette norme, se pur risalenti nel tempo, continuano
ad esplicare la loro efficacia anche nel corso degli esercizi
finanziari 2015 e 2016, incidendo sui risultati finanziari finali e,
conseguentemente, sui rendiconti regionali (oggetto di parifica).
Questo Collegio ritiene, pertanto, di non poter applicare le
norme di cui si sospetta l'illegittimita' costituzionale e,
conseguentemente, di non poter parificare i capitoli di spesa
richiamati, tutti finanziati - valga precisare, ai fini che qui
rilevano - dal capitolo 8 del bilancio regionale relativo al
trasferimento dei fondi per il funzionamento del consiglio regionale,
utilizzato da quest'ultimo nell'esercizio della propria autonomia
contabile e di bilancio, che trova la propria ragione d'essere negli
articoli 177 e 123 della Costituzione, 67 decreto legislativo n.
118/2011, 4 legge regionale n. 7/2002 e 26 e 67 dello Statuto
regionale della Campania (legge regionale n. 6/2009, succ. mod. dalla
legge regionale n. 6/2014).
12. Quanto alla non manifesta infondatezza, la Sezione dubita
della legittimita' costituzionale degli articoli 2, commi 2 e 4,
della legge regione Campania 3 settembre 2002, n. 20, e art. 1, comma
1, della legge regione Campania 12 dicembre 2003, n. 25, per
contrasto con l'art. 117, comma 2 - il quale indica, elencandole, le
materie per le quali lo Stato ha legislazione esclusiva - e in
particolare con la lettera l) del ridetto comma (che fa espresso
riferimento alla materia dell'ordinamento civile), nonche' con l'art.
81, e, altresi', con l'art. 97, comma 1 della Costituzione, stante la
gia' evidenziata, intrinseca correlazione teleologico-funzionale dei
menzionati articoli 81, 117 e 97 della Costituzione (v. prec. § 9).
Le disposizioni in questione sono cosi' formulate (nel testo
vigente anche in riferimento agli esercizi 2015 e 2016 qui in
considerazione; i commi 4, 5 e 6 sono stati aggiunti dall'art. 1,
comma 1, della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 25):
«1. [...]
2. E' istituito un fondo per il personale comandato o
distaccato, in servizio presso le strutture di cui agli articoli 9 e
14 della legge regionale 15/1989, ivi compreso l'autoparco, cosi come
regolamentato con delibera dell'Ufficio di Presidenza agosto 2000, n.
33, con le seguenti finalita':
a) risorse per trattamento economico accessorio da
attribuire con le stesse quantita' e modalita' di erogazione del
salario accessorio previsto dai Contratti Collettivi Decentrati
integrativi del personale di ruolo del Consiglio regionale;
b) risorse per l'incremento dell'attivita' istituzionale e
per l'assistenza agli organi, integrative a quelle previste dalla
lettera a.
3. [...]
4. E' istituito un ulteriore fondo per il personale in
servizio presso le strutture organizzative di cui alla legge
regionale 25 agosto 1989, n. 15, articolo 2, al fine di assegnare
risorse per l'assistenza dagli organi istituzionali per l'incremento
dell'attivita' anche legata ai processi di riforma in atto
consequenziali alte modifiche del titolo V della Costituzione - parte
che hanno attribuito alle Regioni nuove potesta' amministrative e
legislative.
5. [...]
[6. All'onere derivante dall'applicazione della presente
legge ... si provvede con lo stanziamento di cui all'intervento 4 -
cap. 4021 - del bilancio di previsione del Consiglio regionale per
l'esercizio finanziario 2003"].
Tali previsioni rappresentano (evidente ed indebita) interferenza
nella competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'Ordinamento
civile, che nel sistema delineato dal decreto legislativo n. 165 del
2001 rimetteva (e tuttora rimette) allo Stato, in coerenza con la
previsione dell'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, la
disciplina di principio in materia di organizzazione del lavoro
rinviando, poi, alla contrattazione collettiva la definizione degli
istituti contrattuali, con particolare riferimento al trattamento
economico.
Le disposizioni di rilievo nella materia de qua, contenute nel
decreto legislativo n. 165/2001, sono cosi formulate:
«Art. 2, comma 2. I rapporti di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del
capo I, titoloII, del libro V del codice civile e dalla legge sui
rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse
disposizioni contenute nel presente decreto. Eventuali disposizioni
di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei
rapporti di lavoro la cui applicabilita' sia limitata ai dipendenti
delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono
essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per
la parte derogata, non sona ulteriormente applicabili, solo qualora
cio' sia espressamente previsto dalla legge».
«Art. 2, comma 3. I rapporti individuali di lavoro di cui al
comma 2 sono regolati contrattualmente, i contratti collettivi sono
stipulati secondo i criteri e le modalita' previste nei titolo III
del presente decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai
principi di cui all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti
economici puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi
o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che
attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti
cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del
relativa rinnovo contrattuale. I trattamenti economici piu'
favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalita' e nelle
misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne
conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione
collettiva».
«Art. 40, comma 3. La contrattazione collettiva disciplina,
in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti
collettivi nazionali e integrativi, la struttura contrattuale e i
rapporti tra diversi livelli. Le pubbliche amministrazioni attivano
autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel
rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La
contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei
limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e
con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa puo'
avere ambito territoriale e riguardare piu' amministrazioni. Le
pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede
decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli
risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri
non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale
di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non
possono essere applicate».
«Art. 45, comma 3. i contratti collettivi definiscono,
secondo criteri obiettivi di misurazione, trattamenti economici
accessori collegati: a) alla produttivita' individuale; b) alla
produttivita' collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun
dipendente; c) all'effettivo svolgimento di attivita' particolarmente
disagiate obiettivamente ovvero pericolose o dannose per la salute.
Compete ai dirigenti la valutazione dell'apporto partecipativo di
ciascun dipendente, nell'ambito di criteri obiettivi definiti dalla
contrattazione collettiva».
La Sezione dubita, altresi', della legittimita' costituzionale
delle surriportate disposizioni regionali, per contrasto - come
dianzi precisato - con l'art. 81.
Con le predette disposizioni la Regione ha finanziato (come
ulteriormente chiarito dal comma 6 dell'art. 2 L.R.C. n. 20/2002) con
stanziamento a carico del proprio bilancio fondi per il trattamento
accessorio del personale, in tal modo alimentandoli con risorse
ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente previste dai
contratti collettivi nazionali. Con cio' configurandosi come
illegittima la copertura finanziaria per l'erogazione dei fondi
cc.dd. «Legge 20» e «Legge 25», poiche' la Regione non avrebbe avuto
la possibilita' di aumentare le risorse destinate alla contrattazione
integrativa con proprie risorse di bilancio, al di fuori ed in
contrasto con le previsioni indicate dai contratti collettivi
nazionali.
Nell'ordinanza n. 49/2017 della Sezione regionale di controllo
per la Liguria vengono richiamati, sul punto, i condivisibili rilievi
contenuti nella relazione MEF in sede di ispezione
amministrativo-contabile presso la Regione (Liguria), secondo cui
«risulta illegittimo aumentare le risorse destinate al trattamento
accessorio del personale (al fine di finanziare l'istituzione della
vice-dirigenza), al di fuori dei limiti previsti dai contratti
collettivi nazionali relativi ai fondi per il trattamento accessorio,
risultando inammissibile lo storno di ulteriori risorse di bilancio
al fine di rendere i fondi stessi capienti al finanziamento del nuovo
istituto, in modo da non dover procedere dia decurtazione di risorse
destinate agli altri impieghi nell'ambito della contrattazione
decentrata».
Nella materia de qua, infatti, «esiste una espressa riserva di
legge per materia prevista dalla Carta Costituzionale, che assegna
allo Stato la potesta' di regolamentazione esclusiva nella materia
"Ordinamento civile" (art. 117, comma 2, lettera l): giurisdizione e
norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia
amministrativa).
A seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la materia in esame
rientra nell'ambito dell'ordinamento civile riservato allo Stato ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione. Riserva
esercitata, nel caso di specie, mediante il decreto legislativo n.
165 del 2001 che rinvia, per gli aspetti qui rilevanti, alla
contrattazione collettiva (articoli 15 e ss. del CCNL 1° aprile 1999,
come integrato e modificato dal CCNL 22 gennaio 2004 articoli 31 e
ss., che individuano tassativamente le risorse che possono comporre
il fondo per la contrattazione decentrata).
La possibilita', pertanto, che con legge regionale si vada a
modificare un aspetto fondamentale del rapporto di lavoro
subordinato, nell'ambito del pubblico impiego, quale e' l'aspetto
retributivo, non risulta affatto ammissibile posto che operando in
tale modo si incide in ambito contrattuale, ovvero in un segmento
riconducibile all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
statale, come gia' messo in luce dalla Corte costituzionale (sentenza
22 dicembre 2011, n. 339).
La Corte costituzionale ha, infatti, statuito - occupandosi di
una legge regionale che disponeva l'aumento del trattamento economico
accessorio - che la norma impugnata «... disciplina un aspetto del
trattamento economico dei dipendenti della Regione, il cui rapporto
d'impiego e' stato privatizzato (ex plurimis: sentenza n. 77 del
2011, punto 3 del considerato in diritto), sicche' rientra nella
materia dell'ordinamento civile, come si desume, del resto, dall'art.
45, comma 1, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, con
conseguente violazione dell'art 117, comma 2, lettera l), Cost.»
(Corte Costituzionale n. 339/2011. In questo stesso senso anche la
recente pronuncia della Corte costituzionale 11 luglio 2017, n. 160
che ha affermato «... In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e
quarto periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni), emerge il principio per cui il trattamento
economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai contratti
collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento e, piu' in
generale, quella del rapporto di impiego pubblico rientra nella
materia dell'ordinamento civile riservata alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato (sentenze nn. 72 del 2017, 211 e 61 del 2014,
286 e 225 del 2013, 290 e 215 del 2012, 339 e 77 del 2011, 332 e 151
del 2010). Anche la posizione dei dipendenti regionali e' attratta
dalla citata disciplina del trattamento economico e giuridico dei
dipendenti pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001; per cui anche per il personale delle
Regioni rapporto di impiego e' regolato dalla legge dello Stato e, in
virtu' del rinvio da questa operato, dalla contrattazione collettiva.
La disposizione della Regione Liguria, qui oggetto di scrutinio - al
di la della anomala sovrapposizione dei trattamento di trasferta (che
propriamente consiste in una indennita' compensativa del disagio
materiale e psicofisico che puo' comportare raggiungimento della sede
di lavoro) al diverso trattamento che spetta al dipendente in caso di
pro trazione, in sede, dell'orario di lavoro - concerne, comunque, un
aspetto della retribuzione; e, per tale assorbente profilo, incide
dunque sulla materia dell'ordinamento civile, riservata alla
competenza esclusiva dello Stato. E cio', di per se', ne comporta
l'illegittimita' costituzionale».
Nel caso di specie la Regione ha provveduto a finanziare
direttamente fondo per la contrattazione collettiva decentrata, al di
fuori della contrattazione collettive; nazionale di comporto e senza
una legge statale che abbia autorizzato tali incrementi, palesando
l'illegittimita' costituzionale del proprio operato. Situazione che
pone la legge regionale in contrasto non solo con l'art. 117, comma
2, lett l) della Costituzione, ma anche con l'art. 81, comma 4, della
Corte Costituzionale vigente al momento dell'emanazione della legge
regionale n. 42 del 2008 (contrasto confermato anche ai sensi del
nuovo testo dell'art. 81, comma 3). Difatti, nel momento in cui la
Sezione di controllo nell'ambito del giudizio di parifica, deve
prendere in esame i capitoli destinati al pagamento del trattamento
accessorio, dovrebbe dare applicazione ad una norma della cui
legittimita' costituzionale si dubita. Pertanto, vi sarebbe una
copertura della spesa solo formale. Qualora fosse acclarata
l'illegittimita' costituzionale di una norma che rileva ai fini del
bilancio regionale, le spese sostenute per [i cc.dd. «fondi
etero-finanziati»] sarebbero prive di copertura sostanziale, con
conseguente violazione del precetto costituzionale di cui all'art.
81, comma 4 (oggi terzo comma)» (cfr. ordinanza n. 49/2017 Sezione
regionale di controllo per la Liguria, pagg. 39-41).
A cio' deve conclusivamente aggiungersi, in collegamento con
quanto osservato al § 9. che precede, che la violazione della
distribuzione delle competenze normative della Costituzione, prevista
per i rapporti tra Stato e regioni (comma 2, art. 117, nello
specifico lettera l) ridonda, altresi', in una violazione della
competenza concorrente di coordinamento della finanza pubblica (comma
3), rimbalzando sulla corretta costruzione del bilancio e dei suoi
equilibri, ai sensi degli articoli 97 e 81 della Costituzione. In tal
modo, infatti, viene disposta una spesa regionale che la disciplina
statale intende contenere ed evitare, in modo uniforme, su tutto il
territorio nazionale, per il raggiungimento di comuni obiettivi di
finanza pubblica.
13. Tanto premesso, riservata ogni decisione in mento all'esito
del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, la Sezione di
controllo per la Regione Campania solleva l'incidente di
costituzionalita' dell'art. 2, commi 2 e 4, della legge Regione
Campania 3 settembre 2002, n. 20, con riferimento agli articoli 117,
comma 2, lettera l), comma 4 (ora comma 3) e 97, comma 1 della
Costituzione per le ragioni che precedono, stante la intrinseca
correlazione teleologico-funzionale dei menzionati articoli 81, 117 e
97 della Costituzione, con rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.